Deux processus politiques à décloisonner
Deux ans après l’adoption de l’Accord de Paris et du Programme de développement durable à l’horizon 2030 (ou Agenda 2030), créer des synergies entre action climatique et mise en oeuvre du développement durable est devenu un sujet essentiel pour l’efficacité des politiques publiques. L’importance des interactions entre ces enjeux est reconnue dans les textes internationaux à la base de la gouvernance climatique et du développement durable. Alors que l’Accord de Paris souligne “qu’il existe des liens intrinsèques entre l’action et la riposte face aux changements climatiques et à leurs effets et un accès équitable au développement durable et à l’élimination de la pauvreté”, de la même façon la déclaration de l’Agenda 2030 affirme que “les changements climatiques représentent l’un des plus grands défis de notre temps et leurs incidences risquent d’empêcher certains pays de parvenir au développement durable”. L’Objectif de développement durable sur la lutte contre le changement climatique (ODD 13) vient confirmer ce lien intrinsèque.
Néanmoins, si les discours évoluent vers davantage d’intégration entre lutte contre le changement climatique et action en faveur du développement durable, dans la pratique, les institutions, les politiques publiques, les négociations internationales et les communautés d’acteurs, restent, elles, souvent cloisonnées. Les processus régissant l’action climatique et celle en faveur du développement durable ont certes une origine commune, parce qu’ils sont tous deux issus du premier Sommet de la Terre de Rio de l’ONU ; pourtant, ils ont évolué de manière parallèle à partir de 1992. Ainsi, aujourd’hui, parmi les 133 contributions nationales déposées par les parties à la CCNUCC dans le cadre de l’Accord de Paris, seulement 10 envisagent d’intégrer les actions relevant de leur contribution nationale et de l’Agenda 2030 pour le développement durable. La contribution de l’Union Européenne par exemple n’intègre ni ne fait mention de l’Agenda 2030 ou des ODD. Or, l’efficacité de l’action climatique dépend de son intégration non seulement rhétorique mais également pratique et effective dans le cadre de référence plus large de l’Agenda 2030. Pour catalyser l’action de tous et en améliorer l’efficacité pour véritablement transformer notre monde(1), il est essentiel d’affirmer la nature de ces interactions, et de les mesurer, les quantifier et les valoriser pour favoriser leur intégration dans les outils prospectifs contribuant à l’élaboration des politiques climatiques et de développement durable.
- De nombreux co-bénéfices pour l’horizon 2020
Les ODD contenus dans l’Agenda 2030 n’offrent pas seulement un cadre de référence permettant de faire converger action climatique et stratégie de développement durable. Ils contribuent à renforcer l’action climatique, à la fois en matière d’atténuation et d’adaptation. Après le bilan des actions climatiques mené dans le cadre de l’Accord de Paris en 2018, la mise en œuvre des ODD, avec l’échéance du HLPF au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement en 2019, pourra servir de tremplin vers la redéfinition de contributions nationales plus ambitieuses. Ainsi les objectifs climatiques et les ODD sont les deux faces d’une même pièce, ils interagissent, comme le démontre la notion de co-bénéfices inventée par les acteurs français.
Si l’objet de cette note n’est pas de détailler l’ensemble des bénéfices de l’atteinte des cibles des ODD pour l’action climatique (2) (outre l’ODD 13), il convient néanmoins de mentionner les synergies les plus significatives. De nombreuses cibles ont en effet été identifiées et qualifiées d’indivisibles des efforts d’atténuation et d’adaptation. Les ODD à forte composante sociale permettent de renforcer les actions en matière d’adaptation (3), puisque la réduction de la vulnérabilité des populations aux impacts des changements climatiques et le renforcement de leurs capacités à s’adapter dépendent de l’amélioration de leur niveau de vie (ODD 1 et 10), de la réduction de l’insécurité alimentaire (ODD 2), de leur accès à un système de santé (ODD 3) et d’éducation (ODD 4) de qualité, et de la réduction des inégalités, dont les inégalités de genre (ODD 5 et 10).
Ces mêmes objectifs, de même que les objectifs à forte composante environnementale, sont également essentiels au renforcement des actions pour l’atténuation. Par exemple, les modes de consommation et de production durables (ODD 12) sont intrinsèquement liés à l’atténuation du changement climatique, puisque leur mise en œuvre suppose un découplage de la croissance économique et de l’utilisation des ressources naturelles, et donc de la consommation d’énergie fossile et des émissions de GES. De même, préserver et restaurer les écosystèmes terrestres (ODD 15), et notamment la gestion durable des forêts, est essentiel pour lutter efficacement en faveur de l’atténuation. 12% des émissions de GES au niveau mondial entre 2000 et 2010 sont imputables à la déforestation et à la dégradation des forêts. Or celles-ci constituent d’importants puits de carbone qui sont essentiels à l’atteinte de la neutralité carbone d’ici à 2050. De plus, à l’inverse de la plupart des ODD, l’échéance pour atteindre la cible sur la préservation des forêts est fixée à 2020. L’atteinte de cette cible pourrait ainsi contribuer aux efforts d’atténuation à court terme et permettrait d’élever le niveau d’ambition des contributions nationales de l’Accord de Paris après l’exercice de bilan en 2018.
Les objectifs à dominante économique, notamment l’ODD 8, peuvent également avoir une forte incidence sur l’action en matière d’atténuation. Néanmoins, la nature de celle-ci (positive ou négative) dépend fortement du modèle de croissance défini par les politiques publiques, ainsi que des indicateurs retenus pour mesurer cette croissance. Or, actuellement, aucune des cibles de cet objectif (sinon par le croisement avec l’ODD 12) ne fait explicitement référence à la durabilité du modèle économique ni ne remet en cause les fondements de ce modèle, basé sur la perpétuelle recherche d’un “rattrapage” par la croissance économique, et générateur de fortes inégalités.
Enfin, les objectifs liés à la gouvernance sont également indivisibles de l’action climatique, puisque des institutions fortes, responsables, et transparentes (ODD 16) sont indispensables pour améliorer l’efficacité de l’action gouvernementale, des collectivités territoriales, et des acteurs non-étatiques en matière d’atténuation et d’adaptation.
- Infuser les ODD dans l’action climatique : pour quoi faire ?
Alors que la France se prépare à accueillir le One Planet Summit le 12 décembre, il convient de rappeler au gouvernement français la nécessité de créer des passerelles politiques et institutionnelles entre action climatique et mise en œuvre des ODD, pour permettre aux deux processus de se renforcer mutuellement. C’est bien l’un des fondements de la Loi sur la transition énergétique et pour la croissance verte adoptée en 2015. La définition et l’adoption d’un programme d’action clair pour la mise en œuvre des ODD sont en ce sens essentielles pour maximiser leur potentiel transformationnel au service de l’action climatique.
Quatre éléments justifient la nécessaire prise en compte des ODD dans le processus climatique :
I. Les ODD pour élever le niveau d’ambition de l’action climatique.
Le caractère indivisible de l’Agenda 2030 doit permettre de renforcer l’action climatique, et notamment l’ODD 17 qui en programme les moyens humains, technologiques, financiers, institutionnels. D’une part, les pays en développement ne peuvent plus opposer développement et climat, et d’autre part, les pays développés ne peuvent plus reléguer la lutte contre le changement climatique à une date ultérieure, sous prétexte que les préoccupations économiques et sociales seraient plus importantes, comme si les trois « piliers » de Rio 92 étaient oubliés. Avec l’Agenda 2030, ces objectifs font désormais partie du même projet de transformation, et définissent aussi un programme d’action concret qui peut s’appliquer à tous niveaux (national, territorial), et être porté par tous les acteurs. Être exemplaire dans la mise en œuvre des ODD, c’est ainsi permettre à la France de conserver son leadership sur la mise en œuvre de l’Accord de Paris, et notamment de proposer des contributions nationales plus ambitieuses à partir de 2018. Si le dérapage constaté dans l’atteinte des objectifs de Paris se confirme, les ODD pourraient s’avérer de grands outils de communication publique pour accélérer les politiques publiques vertueuses.
II. Les ODD pour catalyser l’action de tous pour le climat.
Les ODD pourraient permettre de mobiliser l’ensemble des acteurs pour la mise en œuvre de l’Accord de Paris en mettant en exergue le développement durable au sein des contributions nationales. Les cibles de réduction d’émissions, qui sont au cœur de la CCNUCC et de l’Accord de Paris, sont avant tout quantitatives. La nature de ces cibles réduit la capacité des décideurs à définir des contributions dans des termes compatibles avec les discours politiques nationaux (sur le développement, la croissance, la réduction des inégalités, etc.). Des contributions multidimensionnelles et qualitatives, identifiées grâce aux ODD et soulignant les liens entre action climatique et priorités nationales en termes de développement durable, donneraient un sens plus global et politique aux cibles de réduction d’émissions de l’Accord de Paris. Même si les représentations sociales du changement climatique ont évolué au fil des ans suite à la multiplication des évènements climatiques extrêmes (4), le changement climatique demeure peu concret pour les populations. Ainsi, relier l’action climatique à des objectifs en termes de développement, notamment économique et social, pourrait susciter une adhésion plus importante de la population française aux enjeux et à la politique climatiques.
III. Les ODD pour renforcer la coopération et la gouvernance du climat.
L’Article 6 de l’Accord de Paris développe de nouvelles approches de coopération pour “relever le niveau d’ambition de[s] mesures d’atténuation et d’adaptation [des parties] et pour promouvoir le développement durable” (article 6.1). Ces approches comprennent un cadre comptable pour l’échange d’efforts d’atténuation au niveau international (articles 6.2 et 6.3), un mécanisme centralisé devant s’inspirer du Mécanisme pour un développement propre (MDP) et de la Mise en œuvre conjointe (MOC) issus du Protocole de Kyoto et remplacer ces derniers (articles 6.4 à 6.7), et un cadre pour les approches non fondées sur le marché (articles 6.8 et 6.9). Jusqu’en 2015, l’évaluation des activités liées au MDP pour le développement durable était réalisée par les pays hôtes et bénéficiaires des projets d’atténuation, selon des méthodologies souvent opaques. Ces pays s’opposaient à une évaluation internationale sous prétexte que les enjeux de développement durable relevaient de la souveraineté nationale. Avec l’adoption de l’Agenda 2030, il est désormais possible de concevoir les ODD comme le reflet (et l’opérationnalisation) d’une définition universelle du développement durable. Adoptés par l’ensemble des pays, ils fournissent un cadre et une méthodologie pouvant être utilisés pour évaluer les impacts pour le développement durable des activités liées aux mécanismes de coopération de l’Article 6. Indirectement, les ODD ont donc le potentiel de renforcer la gouvernance du climat.
IV. Les ODD pour stimuler l’investissement dans la lutte contre le changement climatique.
Certaines cibles de moyens contenues dans les ODD permettraient de stimuler l’investissement du secteur bancaire pour financer la mise en œuvre des ODD et par là même renforcer la mise en œuvre des objectifs de l’Accord de Paris. Pour atteindre les ODD, les moyens disponibles doivent dépasser les traditionnels transferts de technologie et aide publique au développement (APD). Le secteur bancaire a donc un rôle à jouer en se saisissant des ODD dont la mise en œuvre suppose des résultats significatifs en termes d’atténuation et d’adaptation. Il peut d’ores et déjà s’inspirer des banques de développement internationales (groupe IDFC, Institutions de Bretton Woods) qui fondent leur stratégie opérationnelle sur les ODD et qui s’engagent sur l’adaptation et l’atténuation climatique. C’est le cas, entre autres, des ODD 7 sur l’énergie propre, et 9 sur l’industrie, l’innovation et l’infrastructure. Par exemple, la cible 7.a doit ainsi dépasser la seule logique de coopération internationale (APD) (qui peut faire effet de levier) pour promouvoir l’investissement dans l’infrastructure énergétique et les technologies relatives à l’énergie propre. Les énergies renouvelables sont aujourd’hui de plus en plus économiquement viables ; c’est donc un secteur pour lequel les banques pourraient se mobiliser. De même, elles pourraient accroître leurs investissements dans le cadre de la cible de moyens 9.a, qui vise à faciliter la mise en place d’une infrastructure durable et résiliente dans les pays en développement en renforçant l’appui financier, technologique et technique apporté aux pays les moins avancés et aux pays en développement en situation particulière.
Nous appelons donc le gouvernement français à :
- Développer un plan d’action ODD pour la France. Celui-ci doit être porté par l’ensemble du gouvernement via ses politiques publiques nationales et territoriales, sectorielles et thématiques, en coopération avec les acteurs de la société civile. De plus, les politiques commerciales et de coopération portées par la France à l’international doivent être en adéquation avec ce plan d’action. Un travail d’analyse de l’écart de mise en œuvre entre chacune des politiques ministérielles actuelles et les cibles des ODD devra être mené pour améliorer la convergence avec les objectifs de lutte contre le changement climatique.
- Reproduire, au niveau national, l’examen des ODD organisé au sein des COP à partir de 2018. Pour cela, deux sous-actions sont nécessaires :
- Créer des espaces de communication au sein des institutions nationales chargées de ces deux agendas, au sein desquels aurait lieu cet examen.
- Réaliser une évaluation des impacts positifs et/ou négatifs des contributions quantitatives de réduction d’émissions définies dans le cadre de l’Accord de Paris pour la réalisation des ODD.
- Développer des critères de mesures des co-bénéfices des actions climat et ODD. Ce travail permettrait d’évaluer la mesure dans laquelle certains investissements en faveur des ODD pourraient renforcer la mise en oeuvre de l’Accord de Paris.
- Le programme de développement durable à l’horizon 2030 adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 25 septembre 2015 s’intitule « Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030
(2) Une étude plus
exhaustive de ces interactions sera réalisée prochainement par nos équipes.
(3) Pour un examen complet des interactions entre cibles et action climatique,
voir Hurtado & La Hoz Theuer, 2017.
(4) Voir les enquêtes réalisées par l’Ademe depuis 2000 auprès d’un échantillon représentatif de la population française.
